Verpackungsverordnung

Verpackungsgesetz - Vom Tiger zum zahnlosen Bettvorleger?

Ministerinnen, die mit einem Gesetzentwurf glücklich sind, kommen anders ans Rednerpult: Am 10. März ging es zur ersten Lesung des neuen Verpackungsgesetzes im Deutschen Bundestag – zur Mittagszeit. Die Debattendauer war mit 38 Minuten knapp angesetzt; das Plenum schwach besetzt – vielleicht wegen der Uhrzeit, vielleicht wegen der Mahlzeiten, vielleicht wegen des Themas. Alles in allem, um in den Kino-Jargon zu verfallen, ein B-Movie. Bundesumweltministerin Barbara Hendricks, die den Gesetzentwurf einbrachte, sprach von einem „überfälligen" und „ehrlichen Kompromiss", der ein „vergebliches Unterfangen der letzten Bundesregierung erneut aufgenommen" habe. So weit, so leidenschaftslos.

Getränkeverpackungen bilden auch weiterhin den Kern der Abfallgesetzgebung bei Getränkeverpackungen. Beim jetzt vorgelegten Verpackungsgesetz fällt die Mehrwegquote. (Foto: Fotolia/Kwangmoo)
Getränkeverpackungen bilden auch weiterhin den Kern der Abfallgesetzgebung bei Getränkeverpackungen. Beim jetzt vorgelegten Verpackungsgesetz fällt die Mehrwegquote. (Foto: Fotolia/Kwangmoo)

Dabei hat der Gesetzentwurf eine dramatische Geschichte. 2014 war die Verpackungsverwertung Duales System Deutschland (DSD) mal wieder in eine veritable, existenzbedrohende Krise geschlittert. Die Ursache stellte sich bei genauerer Betrachtung als recht simpel, aber folgenschwer heraus. „Wir werden einen signifikanten Millionenverlust ausweisen", meldete damals der geschäftsführende Grüne-Punkt-Gesellschafter Stefan Schreiter und nannte den Grund: „Es gibt unter den dualen Systemen drei Anbieter, die kein Geschäftsmodell haben, sondern ein Betrugsmodell." Diese schwere Anschuldigung fußte auf der Feststellung, diese Systemteilnehmer hätten Verkaufsverpackungen schlicht umdeklariert. Dafür hätte man Branchenlösungen angeführt, wie sie es bei Großverbrauchern, wie Kantinen, Kliniken, Restaurants oder ähnlichen Einrichtungen, gäbe. Ein anderer Deklarationsweg sei die sogenannte Eigenrücknahme durch den Handel gewesen, bei der die Verbraucher leere Verpackungen im Laden zurückgeben.

Die Versuchung, die für den Grünen Punkt fälligen Gebühren zu sparen, ist groß. Damit offenbart das System seine eigenen Mängel. In der gegebenen Komplexität von zehn Marktteilnehmern bei der Lizensierung, zahlreichen kommunalen und privaten Recyclern und finanziellen Interessen der zahllosen Markenartikler kommt es zu Intransparenz. Das bedingte Ungerechtigkeiten ebenso wie Tricksereien.

In der Fachzeitschrift „Umweltmanagement" hieß es im Mai 2014 ohne erkennbare Verbrauchsschwächen: „Offenbar melden Industrie und Handel gegenüber dem ersten Halbjahr 2013 ein Drittel weniger Leichtverpackungen, 41 Prozent weniger Papier, Pappe und Karton und 17 Prozent weniger Glas bei den Lizenzdienstleistern an." In der Folge kündigte DSD die gemeinsame Clearingstelle auf, die für den finanziellen Ausgleich der Marktteilnehmer nach Anteilen sorgt. DSD hatte nämlich einige Kunden mit signifikanten Mengen an konkurrierende Systeme verloren. Der Markanteil blieb aber danach gleich, die Kasse allerdings erheblich leerer. In der Folge mussten Gesellschafter und Handel Geld nachschießen, um DSD aus der Krise zu führen.

Für die Politik war das Anlass genug, über die einschlägige Gesetzgebung nachzudenken. Eine Wertstofftonne sollte her, in der alle tonnengängigen Wertstoffe auf Kunststoff- und Metallbasis Platz finden und in das Recycling einfließen.

Leichen leben länger, lässt sich da nur urteilen. Schon die ehemaligen Umweltminister und Hendricks-Vorgänger Norbert Röttgen und Peter Altmaier hatten die Papiere hierzu wieder in der Schublade verschwinden lassen müssen. Barbara Hendricks reihte sich rasch ein.

Bereits Anfang letzten Jahres stoppte der Bundesrat das einschlägige Vorhaben, weil Kommunen und private Entsorger in einem Grundsatzstreit verharren. Die privaten Entsorger des BDE fassten ihre Meinung so zusammen: „Auch ohne Wertstoffgesetz nutzen heute schon circa 15 Millionen Verbraucher auf Basis der Verpackungsverordnung genau eine solche Wertstofftonne." Das war noch zurückhaltend. Später im Text setzte der Verband nach: „Die Zugriffsrechte der Kommunen sollen drastisch erweitert werden. Künftig soll es ihnen möglich sein, duale Systeme zu verpflichten, bereits vorhandene Sammelbehälter gegen angemessenes Entgelt mitzubenutzen oder zu übernehmen. Bewährte privatwirtschaftliche Strukturen lässt der Arbeitsentwurf außer Acht. Noch im Eckpunktepapier fest vereinbarte Bestandsschutzregeln bleiben unberücksichtigt..." Die kommunalen Entsorger, vereinigt im VKU, halten dagegen: „Die Wertstofferfassung gehört in kommunale Hand."

Verbessertes Recycling

In der Folge verkümmerte der große Sprung zu einem weiteren Hupfer in der langen Geschichte der Emballagen-Gesetzgebung. Schon während der Regierung Helmut Schmidt hatten sich die Hersteller von Kartonverbundverpackungen für Getränke gegen Versuche des Bonner Innenministeriums aufgelehnt, Verbraucher wieder zum Kauf von Milch in Pfandflaschen zu bewegen oder wenigstens auf Schlauchbeutel aus Kunststoff zurückzugreifen. Glasflaschen auf Mehrwegbasis sind umweltfreundlicher, propagierte schon der damalige Bundesinnenminister Gerhart Baum. Ein heute noch geläufiges Argument.

Nun also im März ein weiterer Anlauf, getragen von dem Ministerstatement, man habe sich weitergehende Regelungen vorstellen können. „Vom Elefanten zur Maus", urteilte darüber der BDI.

Das vorliegende Verpackungsgesetz konzentriert sich auf die Erhöhung ökologischer Anforderungen und eine Verbesserung der Recyclingquoten. Dazu wird eine Reihe von durchaus einschneidenden Maßnahmen ergriffen. Zunächst einmal wird die Definition der Verpackung im Entwurf der entsprechenden Definition in der EU-Verpackungsrichtlinie angenähert – bei einer „typisierenden Betrachtungsweise unter Berücksichtigung der objektivierten Verkehrsanschauung", was, ins Verständliche übersetzt, bedeutet, dass nun auch grundsätzlich Umverpackungen lizensiert werden müssen, sofern sie beim Endverbraucher anfallen.

Eine weitere entscheidende Veränderung kommt wohl mit der Vorverlagerung der Entsorgungskosten auf die Verpackungshersteller in Form von Systembeteiligungsentgelten. Hierdurch, verspricht sich der Gesetzgeber, sollen effektive Anreize zur Reduzierung der Verpackungsmasse gegeben werden. Verpackungen sollen also leichter werden. Durch die Systemeinbindung der Packmittelherstellung würden monetäre Anreize zu einer Entkoppelung des Wirtschaftswachstums vom Verpackungsverbrauch gesetzt. Höhere Entsorgungskosten würden diesen Effekt noch verstärken.

Umfassende Bepfandung entfällt

Die zunächst im Raum stehende Bepfandung aller Getränkeverpackungen, also auch von Kartonverpackungen für Milch und Saft, ist mit dem Bundestagsentwurf zunächst vom Tisch. Von Seiten des Bundesrats waren entsprechende Regelungen in die Diskussion gebracht worden. Die entsprechenden Verpackungshersteller liefen erwartungsgemäß sofort Sturm. „Das Pfand hilft nicht, den Trend zur Einweg-Plastikflasche zu stoppen", polterte der Branchenverband FKN: „Es ist absurd, anzunehmen, dass ausgerechnet das Pfand, das seine Wirkungslosigkeit eindrucksvoll erwiesen hat, zur Erhöhung der Mehrwegquote bei Fruchtsäften beitragen kann."

Der FKN spielt dabei auf das Einbrechen der Mehrwegquote bei den Getränken an. Die Mehrwegquote ist in den vergangenen Jahren immer weiter zurückgegangen. Lediglich bei Bier wird heute ungefähr 80 Prozent erreicht. Bei anderen Getränkesorten und -verpackungen sind die Anteile davon himmelweit entfernt. Die Gesamtquote 2014 – letztverfügbare Statistik – lag bei lediglich 45 Prozent. Zum Vergleich: 2004 erreichte sie noch 66 Prozent und das war dem damaligen Umweltminister Jürgen Trittin bereits ein Alarmsignal. Er sagt noch heute: „Mehrweg schlägt Einweg um Längen." Nun soll diese Mehrwegquote laut Gesetzesvorhaben gleich ganz entfallen. Der Aufschrei der Umweltorganisationen bleibt nicht aus. Die Deutsche Umwelthilfe, zurzeit an sich voll ausgelastet mit der Vollbremsung für Diesel-Pkw, schimpft: „Eine Bankrotterklärung an den Umwelt- und Verbraucherschutz." Und weiter: „Durch die geplante ersatzlose Streichung der Mehrwegquote für Getränkeverpackungen wird die im Kreislaufwirtschaftsgesetz festgelegte Vermeidung von Abfällen behindert und der Anfall von Milliarden Wegwerfflaschen aus Plastik gefördert."

In die Freude der Getränkeabfüller mischen sich dennoch Tränen. Die Pfandpflicht bei Einweggetränkeverpackungen wird auf Frucht- und Gemüsenektare mit Kohlensäure und auf Mischgetränke mit einem Anteil an Milcherzeugnissen, insbesondere Molke, von mindestens 50 Prozent ausgeweitet. Ergänzt wird dies durch eine Hinweispflicht im Handel. Deutlich sichtbare Hinweisschilder mit Informationen auf die Mehrweg- und Einwegeigenschaften der angebotenen Getränkeverpackungen sind künftig Pflicht, ergänzt durch ebensolche Informationen auf den Verpackungen.

Wichtige Aufgaben für die Zentrale Stelle

Ein Schlüsselelement der Gesetzgebung wird die sogenannte Zentrale Stelle sein: Jeder Hersteller eines verpackten Produkts soll sich in einem neuen Register bei dieser Zentralen Stelle anmelden, der Verbraucher kann das Register einsehen. Die neue Zentrale Stelle in Eigenverantwortung der Wirtschaft kontrolliert anschließend, ob die Hersteller ihre Verpackungsmengen gesetzkonform für das Recycling angemeldet haben. Kernaufgabe ist es, die Finanzierung der Verpackungswertstoffverwertung sicherzustellen. Dazu ist ein Register angedacht – ergänzt um eine Datenbank, in der die in Verkehr gebrachten Mengen gemeldet werden. Auch die Mengenmeldungen der dualen Systeme sollen unter dem Dach der Stiftung für die Marktanteilsberechnung genutzt werden.

Franz-Olaf Kallerhoff, Chef bei Procter & Gamble, ist Vorsitzender des Lenkungskreises BHIM Zentrale Wertstoffstelle Projektgesellschaft und freut sich: „Jetzt besteht die greifbare Chance für ein Verpackungsgesetz, das für mehr Recycling ohne explodierende Kosten für Unternehmen und Bürger sorgt. Damit kann eine Ära des ökologischen Wettbewerbs mit deutlichen Fortschritten beim Umweltschutz beginnen." Kallerhoff unterstreicht, dass die Interessen von Wirtschaft und Kommunen gleichermaßen berücksichtigt sein müssten, damit ein tragfähiger Kompromiss erreicht werden könne. Dagegen mahnt die Lebensmittel-Zeitung aus Frankfurt: „Die Zen­trale Stelle hat es in sich." Sie verweist in einem Beitrag auf das Misstrauen der Kartellbehörden. Diese schauen argwöhnisch auf Wahrung der Transparenz und den Schutz von Geschäftsgeheimnissen.

Abgeklärt: Die Umweltministerin Barbara Hendricks von der SPD präsentierte dem Parlament ein Gesetz fernab aller geplanten Vorhaben.
(Foto: BMUB)
Abgeklärt: Die Umweltministerin Barbara Hendricks von der SPD präsentierte dem Parlament ein Gesetz fernab aller geplanten Vorhaben. (Foto: BMUB)

Und auch die kommunalen Entsorger stören sich an der privatwirtschaftlichen Organisation der Zentralen Stelle. VKU-Vizepräsident Patrick Hasenkamp: „Damit wird der Bock zum Gärtner gemacht. Die zu Überwachenden sollen sich selbst überwachen." Die VKU-Unternehmen ziehen allerdings gleich das gesamte Verpackungsgesetz in Zweifel. „Zahnloser Tiger" heißt es aus Berlin. „Substanzielle ökologische Verbesserungen sind nicht zu erwarten", ergänzt Hasenkamp.

Das hinderte den Deutschen Bundestag allerdings nicht an einer Zustimmung. Am 30. März nicken rund 25 Abgeordnete um 22:47 Uhr den „keineswegs besonders intelligenten Fehlwurf", so die Grünen-Abgeordnete Britta Haßelmann, ab. Und selbstverständlich beklagen alle an der kurzen zweiten und dritten Lesung beteiligten Abgeordneten inklusive des Parlamentarischen Staatssekretärs Florian Pronold, dass man das angepeilte Wertstoffgesetz verpasst habe – und lobt sich dafür, nach 20 Jahren die Recyclingquoten erhöht zu haben. So meinte denn auch der SPD-Abgeordnete Thews, man solle das Wertstoffgesetz nicht aus den Augen verlieren. Zunächst aber tritt erst einmal das Verpackungsgesetz in Kraft: 2019 oder vielleicht auch erst 2020. Auch Recyclingmühlen mahlen langsam.

 

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Bernd Waßmann, freier Mitarbeiter

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